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[정책과 논점] 2019-36호 _ <'석패율제'에 대한 이해와 과제>
작성자 민중당조회수 286등록일 2019.10.28


 


 

 

1. ‘석패율제’의 이해 

 

- ‘석패율제’(惜敗率制)은 소선거구제를 실시하는 국회의원 총선거에서 지역구에서 가장 아깝게 낙선한 후보를 비례대표로 당선시켜 구제해주는 제도임.   

 

- 지난 2019년 4월 30일 여야 4당이 ‘패스트트랙’으로 지정한 후, 8월 29일 정치개혁특별위원회에서 의결된 『공직선거법 개정안』은 ‘연동형 50%, 석패율제, 선거연령 18세 하향’을 특징으로 하는 바, ‘석패율제’은 선거법 개정 사항 핵심 중의 하나임.  

 

- 향후 『공직선거법 개정안』은 법사위 심의를 거쳐 11월 27일 이후부터 설 연휴인 1월 26일 사이에 본회의에서 처리될 가능성이 있는 바, 그것이 미칠 영향에 대해 면밀한 검토가 필요한 사항임. 이에 이전 ‘정책과 논점 32호’에서 ‘연동형 50%’을 집중적으로 다루었으므로, 이번 호에서는 ‘석패율제’를 구체적으로 검토하고자 함. 

 

2. ‘석패율제’ 적용 방식

 

(1) ‘의석할당정당’에만 유의미

 

- 전국 유효득표 총수의 3% 이상 또는 지역구 5석 이상 차지한 ‘의석 할당 정당’에만 유의미

  

(2) ‘석패율제’ 적용 방식 

 

- 석패율제는 권역별로 2개 이내 순위에서 적용할 수 있음. 이 경우 홀수순위는 적용불가, 짝수순위만 적용 가능. (홀수순위 여성 의무추천제는 유지)

 

- 각 석패율 적용순위에는 해당 권역의 지역구국회의원선거의 후보자 모두를 등재하여야 함. 해당 권역에 정당이 추천한 지역구국회의원선거의 후보자가 아닌 사람을 등재할 수 없음. 해당 권역에 지역구국회의원 선거의 후보자가 1명인 정당은 석패율 적용순위를 지정할 수 없음.

 

(3) 당선인 결정 방식 

 

- 석패율은 지역구국회의원 선거에서 해당 후보자가 득표한 수를 그 지역구 당선인이 득표한 수로 나눈 비율 (석패율 = 해당 후보자 득표수/당선인 득표수 × 100)

 

- 석패율 적용순위는 당선인으로 될 순위의 후보자 중 석패율이 가장 높은 후보자(이전 순위에서 석패율이 가장 높은 후보자가 당선된 경우에는 그 다음으로 석패율이 높은 후보자를 말함)를 당선인으로 결정하되, 석패율이 가장 높은 후보자가 2명 이상인 때에는 연장자 순에 따라 당선인을 결정.

 

- 다만, 다음 어느 하나에 해당하는 석패율 적용대상 후보자는 당선인이 될 수 없음

 

  ① 지역구국회의원선거에서 당선된 석패율 적용대상 후보자

  ② 지역구국회의원선거에서 득표수가 유효투표총수의 100분의 5에 해당하는 수에 미달하는 석패율 적용대상 후보자

  ③ 자신이 후보자로 등록한 국회의원지역구가 속하는 비례대표국회의원선거의 권역에서 추천 정당의 지역구국회의원 당선인 수가 해당 권역의 국회의원지역구 총수의 100분의 30에 해당하는 수 이상인 경우 해당 순위의 모든 석패율 적용대상 후보자

 

3. ‘석패율제’ 적용 모의실험 

 

(1) 가정 

 

- 석패율 순위를 2번과 4번으로 정한 경우(홀수 순번 불가, 당선권에 석패율 배치)

- 석패율 순위를 포함하여 비례대표 후보명부를 6번까지 작성 

- 해당 권역에서 비례대표 2번까지 당선되어 석패율이 적용 

 

(2) 비례후보 선출 방식  

 

순번 

1

2

3

4

5

6

구분 

-

석패율 

1순위 

-

석패율

2순위 

-

-

선출방식  

당헌당규

상향식선출  

지역구후보  모두 등재  

당헌당규

상향식선출  

지역구후보  모두 등재 

당헌당규

상향식선출  

당헌당규

상향식선출  

성별 

여성 

일반 

여성

일반 

여성 

일반 

 

 

- 정당은 권역별 후보자의 총수가 정수범위의 100분의 120 이내가 되도록 추천할 수 있음. 석패율 적용 순위를 지정한 경우에 해당 순위의 후보자 수는 1명으로 봄. 즉, 권역별 비례대표 당선자 정수가 10명이라 가정하면, 정당은 비례명부 최대 12번까지 추천 가능함. 여기서는 6번까지 추천하는 것으로 가정. 

 

- 정당은 석패율 순위를 2번과 4번으로 지정하였으므로 석패율 순위에는 해당 권역의 지역구에 출마한 후보를 모두 등재하면 되는 것이고, 1번과 3번 및 5번 및 6번은 당헌당규에 따라 상향식으로 선출해야 함. 

 

- 이 경우 홀수 순번(1번, 3번, 5번)은 반드시 여성으로 선출해야 함. 6번의 경우에는 여성 및 남성 모두 가능함. 그래서 ‘일반’이라고 표시함. 

 

(3) 비례대표 당선인 결정

 

① 전국 유효득표 총수의 3% 이상(약 73만표) 또는 지역구 5석 이상 차지한 정당만 배정 

② 비례대표 2번까지 당선된 경우 비례 순위 1번 여성은 무조건 당선, 석패율 순위 2번은 지역구 후보 중에서 석패율 순위가 가장 높은 사람에게 배정 

 

[석패율 순위 산정 방법(예시)]

  

후보자 득표수 

당선인 득표수 

석패율

[후보자 득표수/당선인 득표수 × 100]

석패율순위 

A 후보 

40%

60%

66.6%

2

B 후보

30%

40%

75%

1

C 후보 

20%

40%

50%

3

...

  

  

  

  

 

 

4. ‘석패율제’의 특징 

 

(1) 장점 - 지역주의 완화

 

- 지역주의 정치구도가 한국 정치를 좌우하는 현실에서 거대 양당의 지역구 후보들이 영남 또는 호남에서 당선될 수 있도록 하여 지역주의를 완화하는 방안으로 이전부터 주장되어온 제도임. 

 

(2) 단점 –  <중진 유리, 신인 불리> 및 비례대표제 취지 퇴색

- 상대적으로 인지도와 조직기반이 튼튼한 현역 및 중진 정치인에게 유리하여 정치 신인에게 진입장벽으로 작용하며, 사회각계 각층의 인사들을 등용하여 다양성을 반영한다는 비례대표의 취지가 퇴색될 수 있음. 

 

- 석패율제는 현재 세계에서 유일하게 일본만 채택하고 있는 제도임. 

 

5. 진보정치에 미칠 영향 

 

(1) 선거연대 가능성 축소 

 

- 한국 정치의 현실 상 선거에서 A정당의 후보를 이기기 위해 B정당 및 C정당의 후보가 단일화를 하는 선거연대가 다양한 형태로 이루어져 왔음. 이는 B정당이나 C정당의 후보가 각각 완주하는 경우에는 B와 C정당의 후보는 모두 낙선하고 A정당의 후보가 당선되기 때문이었음. 

 

- 그러나 ‘석패율제’가 도입되면 B와 C정당의 후보는 단일화를 하지 않더라도 높은 득표율을 올릴 수 있다면, 비록 지역구에서 낙선하더라도 ‘석패율제’에 의해 비례대표로 당선될 수도 있음. 따라서 B와 C정당의 후보는 이전과 같은 ‘단일화’ 압박에서 상대적으로 자유롭게 됨에 따라 ‘완주’에 전력을 기울일 가능성이 높아짐. 

 

- 게다가 ‘연동형 50%’라는 새로운 제도가 함께 도입되는 바, 정당 득표는 전체 의석수를 좌우하는 관건적 요소가 됨. 그에 따라 지역구 후보가 단일화로 사퇴하기 보다는 정당득표를 위해서라도 완주를 해야 한다는 각 정당의 사정이 강하게 작동할 가능성이 높아짐. 그에 따라 선거연대 가능성은 축소될 것임.    

 

(2) 지역구 후보의 당선 가능성 증대 

 

- 지금까지 한국 정치의 현실 상 1명만 당선되는 소선거구제에서는 진보정당의 후보가 지역구에서 당선되기는 매우 어려웠음. 그러다보니 진보정당은 상대적으로 ‘정당 득표’에 매달리는 경향이 있었음. 

 

- 그러나 ‘석패율제’가 도입되면 지역구에서 비록 낙선하더라도 5%이상 득표하면 비례대표로 당선될 수 있음. 오랫동안 지역을 일궈온 진보정당의 지역구 후보들에게는 매우 유리한 선거제도로 작용할 것임.    

 

(3) 계급정치의 약화 가능성 

 

- 비례대표제는 노동자, 농민 등 민중의 정치적 진출 통로였음. 노동 및 농민 등 민중 인사들이 비례대표로 국회로 진출해 해당 계급계층의 이해와 요구를 대변 및 정치세력화를 실현하고, 나아가 지역구 개척의 선구자 역할도 병행해온 것이 진보정치 역사임. 

 

- 그러나 ‘석패율제’의 도입은 상대적으로 당선권 앞 순번에 ‘석패율 순위’을 배치해야 하고, 그에 따라 의석수가 적을 수밖에 없는 진보정당의 경우 2번과 4번에 배치될 가능성이 높음. 이 경우 이전과 달리 지역구에 출마한 후보들이 상위 순번에 배치됨에 따라 과거에 비해 노동, 농민 등 민중 인사들에게 배분될 비례의 숫자가 줄어들 수 있고, 동시에 비례 1번 여성에 대한 경쟁은 과열될 수도 있음. 

 

6. 과제 

 

- ‘석패율제’와 함께 ‘연동형 50%’가 도입된다면, 선거연대의 가능성은 매우 낮아질 것에 대비해야 함. ‘연동형 50%’은 이전과 다르게 정당 득표가 전체 의석수를 좌우하기 때문에 타 정당에게 표를 나눠줄 여유를 없게 만들며, ‘석패율제’는 지역구 후보 사이에 단일화 가능성을 축소시킴. 따라서 <지역구 후보는 A정당, 정당투표는 B정당> 전략은 더 이상 통용되기 어려울 것임. 각 정당의 선명성 경쟁 및 지지자 결집이 강하게 이뤄질 것임. 

 

- ‘석패율제’ 순번 배치 문제와 ‘계급계층 후보’ 배치 문제에 대해 면밀한 검토와 함께 전략 수립이 이뤄져야 할 것이며, 해당 전략적 판단에 대한 당내 합의 수준을 높여야 함. 또한 지금까지는 <비례 1번 여성>이 전국에 1명 있었으나, 앞으로는 <비례 1번 여성>이 권역별로 1명씩 총 6명으로 확대되는 만큼, 그에 대한 치밀한 대책도 수립해야 할 것임. 

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